高县会成为省直管县吗

绝地男人

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人民网>>中国人大新闻>>新闻专题>>十届全国人大三次会议>>议案集粹 2005年03月09日15:50



关于制定《实施省管县体制改革方案》的议案



　　一． 我国目前的行政运行体制弊多利小。

　　我国目前的运行体制是五级政府框架：中央政府一省一地级市一县、区一乡镇。这一行政层次模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用。但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，我国层级过多，行政成本过大的矛盾逐渐显现出来。如何减少行政成本，破解我国行政层次过多的矛盾？已成为中央政府应该研究的问题。而可减去的中间层次只有地级市。从经济意义上看，每个地级市一年运行的成本都在数亿元以上；从行政效率来看，地级市已成为阻碍行政效率的焦点层级。地级市管县的取消更有利于减少过多的行政干预和促进县域经济的发展。

　　有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机关等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。同时，也就造成了人浮于世、互相推诿、互相扯皮、工作效力低下等诸多弊端。

　　有资料提供，福建省南平市是规模较小的地级市，供养人口11295人，一年支配财力4亿元，除教育和离退休人员5470人的工资外，其它支付都是用于维持一个地级市的正常运转。有时公务员工资发放都困难。正因为地级市财力十分紧张，还要应付名目繁多的接待等支出，只好变着法子上下截留各种资金。比如，东兴市只是广西防城港市下属的一个县级市，2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，但到了防城港市被截留了30万元。2003年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政账户上。东兴市还得跑防城港市要钱，到年底被截留了900万元。另外，东兴市是对越南经贸口岸，口岸对到越南的游客每人收旅游服务费145元。防城港市盯住这笔收入，下令全部收费权划归防城港市，以权夺财使东兴市受极大损失。另有资料报道，一些地级市权力用得“十分充分”。如福建省晋江市隶属于泉州市，为建一个化工储罐区，报计划办手续，天天要跑泉洲市。工程建完了，营业证办不下来，只好“试运行”，就是这样晋江市还得每年向泉洲市港务局上交50万元“货物港务费”。另，武夷山风景区一直由武夷山市管理，隶属于南平市，南平市对武夷山收入颇丰的旅游费看“不舒服”，两年前收归南平市成立了“南平市武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任第一书记，将原来的武夷山风景区管委会的人事权上收，这位第一书记的副市长平时不来只在决策时来拍板，钱全拿走。严重损害了武夷山的经济发展。

　　从效率角度地级市弊端太大。有材料报道，晋江市有进出口业务的企业700多家，办“自动进口许可证”要先由晋江市审核拿泉州市外经部门审核盖章，再到省里办理。泉洲市不知情，不验货、只是盖个章，还得在“研究”中跑几趟，企业办手续耽误了大量时间。更让晋江市有关人员不理解的是，贷款办手续三番五次的跑泉洲，没有两个月时间根本办不下来。大大降低了工作效率。

　　基层干部抱怨说，近几年各地加快了行政审批制度改革力度，一批审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上趋于“空心化”，“上不着天，下不着地”。但有人就得干点事，就生出很多检查和评比，县级党政领导报怨的说：至少用三分之一时间来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。其实，现在的地级市一个很大职能是“上传下达”，在这一级“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。

　　总之，目前的地级市管县已严重阻碍了县域经济的发展。减去这一环节实行省管县的体制改革已是大势所趋。辽宁省已提出这一思路并在试点实施。但试点先从百强县作起的办法，本人不敢苟同。经济最需发展的穷县或欠发达的县则应该首先考虑。应该看到省管县是促进穷县进亚百强县的最有效措施。千万不能搞舍贫济富之路。

　　二． 实行省管县会加快县域经济的发展。

　　降低分税制财政体制上缴中央的75%增值税和全额消费税的比例，增加县留成税收比例，将是促进县域经济大发展的最有力措施。2002年以后的几次调整都是增加财税向中央集中。而由于能使县域经济提升的营业税，所得税发展滞后，因此，县只是吃不饱财政状况很难改善。当然给省级财政也带来困惑。若能把原来省管地级市的模式改为省管县就会减少一层环节。省的财政政策和经费直接下拨到县，减去了中间“扒皮”的环节，对县域经济发展将是最有力的运作。

　　实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。省管县后县级财政留成比例增加，可使县集中财力发展各种事业。减少地级市层次，减低行政管理成本，从而减少农民负担。过去的经验可让我们清醒的看到，县域经济困难，农民收入上不去，城市经济发展也就受影响，诸多社会矛盾无法解决。

　　浙江率先实现了经济转轨，与浙江省早就实行省管县的体制有关。这避免地级市对县财政的截留。促使浙江省县域经济的高速发展，使县域经济在浙江省GDP中占80%。

　　省管县的最大受益者是农民，民营经济的发展占据了浙江经济的主体，它也给农民就业带来了生机，从而增加了农民的收入。其实发展县域经济就是发展民营经济。

　　原来的地级市管县是计划经济的产物，主要是农村为城市服务，县的行政和经济收入都受地级市制约，剥夺了县和农村地区的利益。市刮县市里宽裕了、穷了县、乡（镇），成了“市压县、市卡县、市吃县”局面。而且县出于无奈只好转驾给乡镇。可以明显的说市管县体制束缚了县域经济发展。必须退出历史舞台。

　　三． 省管县体制改革方案

　　（一）实施省管县体制改革的目的

　　1．学习外国政府架构的模式与国际接轨；

　　2．促进县域经济的发展；

　　3．理顺政府管理体制。；

　　4．减轻国家负担、减少吃皇粮人数、减轻人民特别是农民的负责。

　　（二）缩小省管辖范围

　　1．将现有30个省（市、自治区）划分40个甚至50个省（市、自治区）；

　　2．将计划单列市（副省级城市）中规模、实力较雄厚的城市提升几个为国家直辖市；其它副省级城市仍定为国家计划单列，国家管的二类国家城市；

　　3．计划单列市纳入中央和/或省直接管理，实施减部门、减编制，中央和省要给予加大税收留成比例政策，使其有更大发展空间；

　　4．中央对单列市要加大经费支持力度；而省按偏低比例进行税收提成；

　　5．单列市人事权力由中央和省双重管理；

　　6．中央对省上缴财政和税收要给予优惠，因为县域经济的发展主要靠这部分经费支持。

　　7．减少省级党、政、人大、政协和纪委副职配备指数，不搞党政副职交叉任职和党政同管一个部门。重在提高其执政能力。

　　（三）地级市直接纳入省管

　　1．减少职能部门，压缩编制；

　　2．原涉农部门人员减编幅度要大；

　　3．除按规定上缴省财政部分外，地级市原则上要自养自；

　　4．对减编下来公务员进行分流，鼓励部分人员“下海”领办企业。

　　5．减少五大班子副职指数，不搞党政同管一个部门的旧模式。

　　（四）县（市）由省直接管辖

　　1．人财物全部由省管辖；

　　2．适当作编制调整；不搞党政交叉任职和一个部门多层管理；

　　3．进行计划调整；

　　4．合并乡（镇），进行大幅减编，减轻农民负担；

　　5．省实施扶持县域经济发展优惠政策，给县一个宽松的发展环境和空间。



来源：人民网 （责任编辑：王幼华）
人大代表:建议"省管县"淡化"地级市"
　　“县由市代管”导致层级繁杂，不利资源整合

　　李德锋、何增光等十名省人大代表近日提交议案：取消地级市代管县（或县级市）体制，改由省直接管理县（或县级市）。

　　省人大代表、高州根子镇柏桥村委会主任何增光昨天接受采访表示，目前“市管县”的体制，不利于城乡资源的优化配置，一些地级市将代管县（或县级市）视为其“附属行政单位”，将审批权力限制在行政区范围内，影响办事效率，甚至存在着一些市依靠行政权力，截留指标、资金、争项目、财政提取，侵占县及农村地区的利益。

　　何增光等代表在议案中指出：“在市场经济条件下，城乡的资源不是依据市场原则来配置，而是以行政权力来分配，自然会侵害‘县’及农村地区的利益，从而形成所谓‘市压县’、‘市卡县’、‘市吃县’的局面。”

　　何增光认为：“今年省政府工作报告中说，要发展壮大县域经济。要达到这个目标，我们认为最可靠的办法是实行‘省管县’。”

　　议案特别提到，由省直接管理县，符合《宪法》的有关精神。《宪法》第95条和97条规定了地方政权的设立形式，省对设区的市（副省级或地级）和县（不设区的市）进行直接隶属管理。

　　海南浙江试“省管县”

　　据悉，目前，海南省已经完全实行了“市县分置”(即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理)。浙江省从2002年8月起，把地区一级的经济管理权限，直接下放给包括绍兴县在内的20个县区，经济上近似“省管县”。

　　“地级市”是历史产物

　　去年十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，强调要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。据透露，其中一个目标是：城市除了直辖市，均由省政府管辖；市管县体制除了郊区县，要逐步取消，由“城乡合治”改为“城乡分治”。

　　华南农业大学经济发展研究所所长温思美教授介绍，学界甚至有关决策层早就对“省管县”进行讨论。目前我国的法律规定中，并没有地级市这个行政级别，行政级别设置是省、县（市）、乡（镇）三级。地级市是在建国初期的“地区行署”基础上形成的。当时是为了推进城市化、整合地区资源。但这种做法的弊端是增加了政府机构，导致行政审批层次繁杂，而且，每个地级市在管理上形成小区域，在市场经济条件下不利于在更大区域内进行资源整合。