[转帖]潘裕民诉南京市房产管理局注销私房所有权证纠纷案

无言

作者:杜强强
[案情简介]：
原告：潘裕民。
被告：南京市房产管理局。
第三人薛国斌与南京热南经济发展总公司之间发生民事诉讼，1998年6月2日南京市下关区法院裁定查封了薛国斌位于本区四平路65号1幢1单元402室的房产，并于当日向南京市房产局送达了裁定书及协助执行通知书。同年6月8日，下关区法院向薛国斌送达了查封房产裁定书。1998年6月11日薛国斌与潘裕民（薛国斌的岳父）在南京市房产局处填写了房产交易登记表，同年6月15日双方签订了房地产买卖契约，薛国斌将其位于南京市鼓楼区四平路65号1幢1单元402室转让于潘裕民。双方并于6月24日缴纳了税费。1998年7月13日，潘裕民在市房产局领取了鼓楼区四平路65号1幢1单元402室之私有房屋所有权证。8月12日，下关区法院因南京热南经济发展总公司无原告主体资格，解除了对民事被告薛国斌房产的查封。因薛国斌与天津信托投资贸易公司永波商场存在债权债务纠纷，南京市玄武区法院于同年10月8日发出“协助执行通知书”，请求市房产局协助查封潘裕民位于下关区四平路65号12幢1单元402室之房屋。1998年12月16日，南京市房产管理局局致函下关区人民法院，称其已作出决定，薛国斌与潘裕民之间的房屋交易无效，撤销房屋过户登记。2000年1月3日，南京市房产局以工作失误造成发证错误为由，依照纠错程序做出了宁房管(2000)2号“关于注销四平路65号1幢1单元402室潘裕民私有房屋所有权证，已领取的权证(下变字第2635号)同时作废”的决定，并将该处房产过户给天津信托投资贸易公司永波商场。潘裕民不服，遂向法院起诉，其诉称：自己从南京市房屋管理局领取的私有房屋所有权证合法有效，被告的注销决定侵犯了自己的合法权益，是违法的，诉请撤销南京市房屋管理局所作的注销决定。南京市房屋管理局辩称，薛国斌与潘裕民的房产交易违反了《南京市房地产管理办法》第二章第八条第一项的规定，根据《南京市城镇房屋权属登记管理办法》第二十二条的规定，做出的注销决定是正确的，请求法院维持被诉具体行政行为。
[审理结果]
南京市鼓楼区人民法院审理认为，办理房屋产权证交易是被告南京市房产管理局的重要职责之一。被告在接受原告与第三人申请房产交易过户登记过程中，未能查实该房屋已经被法院依法查封，使得不符合交易条件的房屋得以交易，是被告工作失误造成该房屋所有权证的颁发不当。被告根据《南京市城镇房屋权属登记管理办法》实施纠错程序而作出的注销该房屋产权证的决定并无不当。薛国斌在收到法院查封裁定的情况下，仍将已被查封的房产卖给潘裕民，其主观存在规避法律的故意，由此造成的房产交易损失，原告可以对薛国斌追偿。根据上述理由，法院判决：维持被告南京市房屋管理局作出的注销决定。
潘裕民不服，提起上诉称：原审法院认定事实不清。下关法院已经解除对薛国斌房产的查封，上诉人的产权证应当有效。南京市房屋管理局因自己的工作失误造成发证错误，责任应当由房屋管理局自己承担。南京市房屋管理局辩称：薛国斌的房产因其个人牵涉经济纠纷而被法院查封在先，房屋管理局为薛国斌与潘裕民办理过户手续在后。房屋管理局作出的过户决定是因为工作人员失误，房屋管理局实施纠错的行政行为是正确的，其合乎程序。
南京市中级人民法院审理认为，注销产权证是国家行政机关行使国家职权的行政处罚行为，行政处罚应本着公正、公开的原则，以保障行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。南京市房屋管理局对潘裕民仍继续持有的私有房屋所有权证未依照法定程序进行注销，剥夺了相对人依法享有的陈述与申辩权，构成程序违法，应予纠正。原审法院认定事实不清，程序违法。遂判决：撤销原审判决，发回重审。
[点评]
有瑕疵具体行政行为的撤销
首都师范大学政法学院 杜强强
在本案中，南京市房屋管理局先是为潘裕民办理颁发了房屋所有权证，之后又以工作失误实施纠错为由注销了其颁发出的房屋所有权证。从行政法理论上讲，南京市房屋管理局为潘裕民颁发房屋所有权证的行为是一个具体行政行为，而其注销房屋所有权证的行为在性质上并不是一种行政处罚，而是具体行政行为的撤销行为。从案件事实看，南京市房屋管理局在对薛国斌、潘裕民房屋交易过户登记过程中存在工作失误，因此其向潘裕民颁发房屋所有权证的行政行为存在瑕疵。因此，本案的关键问题就在于，行政机关可否任意撤销其已经作出的具体行政行为。
一、注销行为的性质
在本案中，法院认定南京市房屋管理局注销潘裕民房屋所有权证的行为是一种行政处罚行为。在行政法上，行政处罚是一种制裁，其前提在于相对人实施了违反行政法律规范的行为。但是在本案中，潘裕民并没有实施任何违反行政法律规范的行为。即便说潘裕民与薛国斌在房产交易过程中存在不当行为，按照一审法院的说法，薛国斌“主观存在规避法律的故意”，那么，过错方是薛国斌，而不是潘裕民。南京市房屋管理局有什么理由可以对没有实施任何违法行为的人进行行政处罚呢？反过来说，如果认定房屋管理局的行为是一种行政处罚，那么，二审法院撤销该行政行为的理由也是片面的。按照二审法院的看法，南京市房屋管理局的行为之所以应当被撤销，就在于其在实施处罚时程序违法。实际上，法院似乎没有认识到，相对人在本案中根本没有实施任何行政违法行为，行政处罚没有任何事实上的根据。我国《行政处罚法》第4条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为根据。如果法院认定房屋管理局的行为是行政处罚，那么，法院就应当还以注销行为没有事实根据为由对其予以撤销。
法院之所以认定注销行为是一种行政处罚，其依据大概在于《南京市城镇房屋权属登记管理办法》[1]的规定。该《办法》第22条规定：有下列情形之一的，由房管机关直接代为注销登记：(一)当事人未按本办法第21条规定申请注销登记的；(二)当事人提供虚假证件、证明或者申报不实，导致核发房屋权属证书不当的；(三)因工作人员的过错，导致核发房屋权属证书不当的；(四)人民法院判决、调解、裁定或仲裁机构裁决房屋权属转移而当事人拒不缴回权属证书的；(五)其他依法应当直接代为注销登记的。不过，《南京市城镇房屋权属登记管理办法》不过是南京市政府颁布的“规章”而已，按照《行政处罚法》规定的原则，规章是不能设定行政处罚种类的。虽然《行政处罚法》第13条授权规章“可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，但《国务院城市私有房屋管理条例》并没有将注销设定为一种行政处罚。因此，无论从那个方面讲，注销行为都不能被当作一种行政处罚。
不过，虽然南京市房屋管理局不能对潘裕民实施行政处罚，但是它还是可以注销相对人的房屋所有权证。其缘由是，房屋管理局的注销行为并不是一种行政处罚，而是对原先颁发房屋所有权证之行政行为的一种撤销。这才是注销行为的法律性质。
二、撤销自由原则与信赖保护
所谓行政行为的撤销，是指行政行为不符合有效成立的要件，由有权的机关对其予以撤销，使其向前向后均失去效力。[2]行政行为的撤销原因，在于其成立之际就具有违法情形。在这一点上，行政行为的撤销不同于行政行为的废止，[3]后者专指对合法行政行为的废弃。另外，这里所谓“行政行为的撤销”，特指行政机关对于有瑕疵行政行为的撤销而言。至于行政复议机关或者人民法院在复议或者审判中对违法行政行为的撤销，都不是这里所讨论的对象。[4]
按照法治行政原则，所有的行政行为都必须根据法律、合乎法律。如果行政行为在作出之际就存在违反法律的情事，就不应当继续维持其效力，而应当予以撤销。“行政行为的撤销的实质性根据，在于合法性的恢复或者合目的性的恢复”。[5]传统行政法学理论认为，当行政行为存在瑕疵的时候，行政机关不仅有直接撤销该行政行为的权限，而且还负有撤销的义务。因此，行政机关可以根据其职权任意撤销有瑕疵的行政行为。这被称作撤销自由原则。[6]
不过，撤销自由原则的彻底贯彻有可能损及相对人的相关权益。在行政法上，行政行为可以划分为授益行政行为与不利行政行为，授益行政行为是行政机关为相对人设定权益或者免除义务的行政行为，比如说行政许可行为；不利行政行为是行政机关为相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行政行为，比如说行政处罚行为。[7]行政机关对有瑕疵之授益行政行为的撤销，可能影响到相对人的权益，因此应当受到一定的限制。这里相对人的权益，是指相对人的信赖利益。如果行政机关的撤销权没有任何限制，那么就会导致有关相对人法律地位的不稳定，影响相对人对行政机关的信赖。因此“从保护国民对于行政的信赖的观点出发，对于赋予特定人以权利和利益的授益性行政行为，即使有必要撤销、撤回，除了该必要性远远超过保护国民的既得利益的必要性的情形外，现代的理论一般认为，不应该承认随意撤销或者撤回”。[8]按照行政法原理，行政机关对有瑕疵授益性行政行为的撤销，造成相对人信赖利益的损失的，行政机关应当给予合理的补偿。
对授益行政行为的撤销并非没有限制，即便依职权撤销，也应当考虑相对人的信赖利益保护问题。这个原则亦为我国有关法律和理论界所承认。我国《行政许可法》第69条第一款规定：有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。第二款规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。第三款规定：依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。由我国全国人大法工委行政立法研究组起草的《行政程序法（试拟稿）》（专家意见稿第11稿）第109条规定：法定救济期间届满后，作出行政决定的行政机关仍然可以撤销或者部分撤销违法的行政决定，但具有下列情形之一的，不得撤销：（一）撤销该行政决定将严重危害社会公共利益的；但受损害的当事人对行政行为的违法，没有过错时，应该给予补偿。（二）该行政决定所赋予当事人的权益明显大于撤销该行政决定所维护的公共利益的。但当事人对行政决定的违法具有过错的情形除外。[9]
按照有关国家和地区的理论与实践，行政机关对授益行政行为的撤销权受到更大的限制。《德国联邦行政程序法》规定了撤销的除斥期间，即行政机关自知悉可撤销违法授益行政行为的事由起超过一年不能予以撤销。[10]我国台湾地区《行政程序法》也规定，行政机关的撤销权，“应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因其2年内为之”。[11]
三、本案之解决
本案发生以及审判之际，我国《行政许可法》并没有生效实施，因此不能以《行政许可法》的相关规定对本案进行分析判断。应当看到，在本案中，作为相对人的潘裕民并没有实施任何违法行为，因此，即便行政机关有权自我纠错，但潘裕民的法律地位不应当受到更为不利的影响。虽然在本案中薛国斌在申请房屋过户之际隐瞒了其房屋已经被法院查封的事实，但南京市房屋管理局作出的有瑕疵行政行为依然不可归责于薛国斌。原因在于，早在1998年6月2日南京市下关区法院就裁定查封了薛国斌的房产，并于当日向南京市房屋管理局送达了裁定书及协助执行通知书。而薛国斌与潘裕民在南京市房屋管理登记房产交易的时间是6月11日，南京市房屋管理局是在一个多月后的7月13日向潘裕民颁发了私有房屋所有权证。换句话说，薛国斌之房产并法院查封，不具备房产交易的条件，这个事实南京市房屋管理局至少在1998年6月2日就应当知晓，薛国斌本来无法隐瞒此事。如果南京市房屋管理局认真审核的话，完全可以避免作出有瑕疵的行政行为。但正是由于南京市房屋管理局的工作失误，致使其在长达一个多月的时间内竟然没有发现薛国斌极为明显的错漏。对此疏忽，南京市房屋管理局就应当承担法律责任，它不能将应自己的过错造成的责任强加于没有过错的相对人潘裕民。因此，法院撤销南京市房屋管理局的注销决定是正确的。
[1] 该《办法》已经为南京市人大常委会通过的《南京市城镇房屋权属登记条例》所废止。